“以存量控增量”，我国土地供应出现新逻辑。近日，自然资源部、国家林草局联合下发《关于进一步做好自然资源要素保障的通知》（自然资发〔2026〕38号），明确新增建设用地与存量建设用地盘活挂钩，年度新增城乡建设用地原则上不得超过盘活存量土地面积；新增建设用地优先保障重大项目建设和民生事业发展，原则上不用于经营性房地产开发。

针对社会出现的“不给房地产项目批地了”等误读，自然资源部在3月16日新闻发布会上回应称，“原则上不用于经营性房地产开发”不等于不供应房地产用地，而是强调重点用好存量资源，实施“精供优供”，因城施策把握供地节奏和时序，优先布局区位优越、配套完善的区域。

目前各地国有建设用地储备量充足，完全能满足正常开发需求，招拍挂供地节奏不变，与新房、二手房市场走势无直接关联。新增建设用地特指将农用地、未利用地转为建设用地的土地，属严格管控的稀缺指标，主要保障重大基础设施和民生工程；而当前房地产开发用地多来自存量建设用地，包括旧城改造、低效用地再开发、城中村改造及政府已储备国有建设用地。多数大城市房地产供地基本全靠存量，新增用地占比微乎其微。

中国指数研究院指出，土地按权属与用途分为农用地、建设用地和未利用地；存量土地涵盖已批未供、闲置土地、低效用地及城市更新类用地；经营性房地产包括商业、办公、商品住宅等类型。“原则上不用于经营性房地产开发”不改变招拍挂市场整体供地规模，但强化优质地块供给导向，推动住房品质提升和行业高质量发展。

国家统计局数据显示，截至2026年2月，全国商品住宅待售面积达4.4亿平方米，出清周期超20个月；重点50城商品住宅可售面积出清周期亦超20个月。叠加已开工未拿证、未开工土地规模，当前新房库存压力仍大。政策从源头减少新增土地供给，有助于改善市场供求关系，稳定房地产市场。

长远看，房地产用地供应规模将与存量住房规模、人口变动趋势相协调。易居研究院调研显示，全国存量未开发房地产用地规模庞大，部分城市可供5至10年使用，且多分布于外围区域；与此同时，大中城市人口呈现向中心区回流态势，供地结构需相应优化以适配需求变化。

《通知》提出的新增与存量挂钩机制，即“盘活一亩才能新增一亩”，旨在统筹新增征收转用与存量盘活两类土地来源，防止城市无序扩张、“摊大饼”式发展，推动城市发展由依赖新增转向盘活存量空间。中指研究院监测显示，截至2026年2月末，全国28个省市公示拟使用专项债收购闲置存量土地总额超7700亿元，实际发行超3350亿元，占比约43%。地方政府或加快收储节奏，通过调规、换地等方式匹配市场需求。

“十五五”规划《纲要》明确提出推动已供未开发土地和在建项目分类处置，盘活存量商品房及闲置商业办公用房，路径包括规划用途调整、分割出让、政府收储等，并与新业态、新产业、新消费结合。江苏省无锡市鸿墅东地块与洋溪公园城82号地块即为典型案例：两宗原由本地国企竞得、总价超46亿元的闲置地块，经重新评估后实施“降容增配”，容积率分别由1.8降至1.2、2.2优化至1.5，定位转向低密度改善型洋房社区，最终依法收储并重新上市，成功引入社会资本化解闲置风险。

同策研究院联席院长宋红卫指出，对产业薄弱、人口流出、土地财政依赖度高的低能级城市而言，存量盘活难度本就较大，新政或将显著压缩其可出让土地总量。“十五五”期间供地逻辑已转向“盘活存量、以需定供、存量优先”十二字方针，既从源头缓解库存压力，也倒逼部分城市摆脱土地财政依赖，重振实体经济。

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